國務院對天然氣產（chǎn）業做出係統（tǒng）規劃：協調穩定是天（tiān）然氣發展主旋律

國（guó）務（wù）院近日印發（fā）了對（duì）天然氣產業做出係統規劃的意見。該意（yì）見關於未來天（tiān）然氣的發展路線和保障（zhàng）措施可以歸納為（wéi）“一個核心、三個體係和五個機製”。

2018年金秋來臨之際，國務院印發《關於促進天然氣協（xié）調穩定（dìng）發展的若（ruò）幹意見》（以下簡（jiǎn）稱《意見》），對天然氣產業（yè）在（zài）我國的發展做（zuò）出（chū）了係統的規劃，在業內引起較大（dà）反響。

之前關於天然（rán）氣發展的文件多由國家部委發布，而此次的《意見（jiàn）》由國務院發布，層次更高，再一次體現出國家對發展天然氣的重視。

係（xì）統闡述天然氣（qì）的發展思（sī）路

《意見》分三大部（bù）分，首先（xiān）提出了涵（hán）蓋指導思想和（hé）基本原則內容的總體（tǐ）要求。關於指導思想，核心是按照黨中央、國務（wù）院關於深化石油天然氣體（tǐ）製改革的決策部署和加快天然氣產供儲銷（xiāo）體係建設的任務要求，落實能源（yuán）安全戰（zhàn）略，著力破解天然氣產業發展的深層次矛盾，有效解決天然（rán）氣發展不平衡不充分問題。

《意（yì）見（jiàn）》的出台和各項舉措的製定旨在確保（bǎo）國內快速增儲上產，保（bǎo）障供需基本平衡，實現設施（shī）運行（háng）安全高效，確保民生用氣。通過市場機（jī）製進一（yī）步理順，實現天然氣產業健（jiàn）康有序安全可持續發展。

《能（néng）源生產與消費革命戰略》於2016年提出，十九大提出解決發展的不平衡和不充分問題是我國今後經濟社會發展的重大任務，《意見》將天然（rán）氣（qì）發展不平衡和不充分（fèn）問（wèn）題（tí）的解決作為天然氣產業發展的（de）重點，是能源行業（yè）落實十（shí）九大精神的（de）重要體現（xiàn）。

同時《意見》有的放矢，明確提出設施、民生用氣以及市場機製等解決問題為關鍵抓手，切中要害。《意見》涵蓋天然氣產供儲銷體係，突出強調解決天然（rán）氣發展不平衡不充分的深層次問題，是我（wǒ）國今後天然氣產業發展最全麵、最係統和具有最（zuì）高層次指導（dǎo）意義的綱領性文件。

明確提出近期發展目標

《意（yì）見》提出力爭到2020年底前（qián）國內天然氣產量達到（dào）2000億立方米以（yǐ）上，要求供氣企業到2020年形成不低於其（qí）年合（hé）同銷售量10%的儲氣能力，城鎮燃氣企業到2020年形成不（bú）低（dī）於其年用氣量5%的儲氣能力，各地區到2020年形成不低於保障本行政區域3天日均消費量的（de）儲氣能力（lì），目標導（dǎo）向明確。

這（zhè）些目標的提出非常有針對性。2017年（nián）冬季天然氣供應過程中，由於煤改氣工（gōng）程的大力推進，北方不少地（dì）區不同程度出現氣源供應緊張（zhāng）現象。其中重要的症結之一（yī）就（jiù）在於我國（guó）國內天然氣供應（yīng）能力有限以及國內儲氣設施不足。

美國是全球天然氣產業最發達的國家，國內州際管道裏程近50萬公裏，有數百個儲氣設施。即便如此，美國國內的天然氣供應還不時出現氣荒。我國目前管網（wǎng）不足10萬（wàn）公裏，儲氣庫投入計劃和在運（yùn）營的也就（jiù）25座。由於存在發展（zhǎn）硬件的“短板”，在有意識地推進天然（rán）氣的消費過程中出現供應中斷或減量供應的概率比較大。

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與此同時，我國近年天然氣正在步石油後塵，對（duì）外依存度直線攀升，2017年逼（bī）近40%，2018年上半年突破43%，成為影響能源安全的又一重（chóng）要因素。正因為如此，加大國內天然氣供應力度，降低（dī）天（tiān）然氣對外依存度是能源工作的重要內容之一（yī）。《意見》提出至2020年國（guó）內產量2000億立方米的目標以及儲氣能力達到10%的要求，正是針對上述核心問題。

明確天然氣產業發展定基調和主要任務

《意見》基於發展初期大背景提出了天然氣產業發（fā）展的主（zhǔ）基調（diào）

中（zhōng）國天然氣在一次能源消費中占比僅有7%，與世界（jiè）平均水平尚有較大差距。所以《意見》實事求是，提（tí）出了現階段和近中期天然氣產業（yè）發展遵循（xún）培（péi）育和完善的發展思路。這一點可以從加強產供儲銷體係建設，促進天然氣供需動態平衡的（de）任務分解表述中得以驗證。《意見》分別用到了不是針對成熟市場的“加大、健全、構建、強化（huà）”等幾（jǐ）個關鍵詞，主要針對的是國內勘探（tàn）開（kāi）發、多元海外供應體係、多（duō）層次儲備體係（xì）以及基礎設施建設。

《意見》給出了促進天然氣協（xié）調穩定發展的主要任務

《意見》中關於天然氣協調發展需（xū）要解決的核心問題歸納起來大致有三個方麵。首先是（shì）協調好國內天然氣供應和海外天然氣供應的關係，建設內外兼備的天然氣供應體係。國內供應強調產量增長（zhǎng），國外供應關鍵詞則是多元。具體落實的國內措施是油氣企業全麵增加國（guó）內勘探開發資金和工作量投入，確保完成國（guó）家規劃部署的各項目標任務；針對海外體係建立的措施加快推進進口國別（地區）、運輸方式、進（jìn）口通道、合同模式以及參與（yǔ）主體多元化，堅持長約、現貨兩手抓，加強與重點天然氣出口國多雙邊合作。

其次是協調好供應和需求的關係，核心是利用價格改革實現氣源供需的有效銜接，基本要（yào）求（qiú）是以氣定改（gǎi）（煤改氣），以（yǐ）供定需。增產、海外供應以及發揮調峰（fēng）功（gōng）能的儲氣庫建設著力點是供應，屬於供給側改（gǎi）革範疇。關於天然氣需求，提出了（le）新增天然氣量（liàng）優先用於城（chéng）鎮居民生活用氣和大氣汙染嚴重地區冬季取暖散煤替代；提出了落實好（hǎo）理（lǐ）順居民用氣門站價格方案，合理安排居民用氣銷售價格；提出了加強天然氣輸配環節價格監管，切實降低（dī）過（guò）高（gāo）的省級區域內輸配價格，在充分發揮價（jià）格對資源（yuán）配置（zhì）調節功能的（de）同時確保天然氣用戶以較低成本獲得氣源的發展思路（lù）。《意見》旨在通過價格改革實現對供（gòng）需的有（yǒu）效銜接，同時鼓勵發展可中斷大工業用戶和可替代（dài）能源用戶，聚焦“壓非保民”的（de）影（yǐng）子依舊存在。

再次是協調好天然氣與其他（tā）能源的相互替代問題。提出按照宜（yí）電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜油則油的原則，充分利用各種清潔能源推進大氣汙染防治和北（běi）方地區冬季清潔取（qǔ）暖，避免出現天然氣大（dà）規模消費增長出現供應短缺現象。提出全麵（miàn）實行天然氣購銷合同製度，鼓勵簽訂中長期合同，積極推動供需雙方跨年度合同簽訂，目的在於通過長期合同（tóng）保證供需體係運行穩定。

勾畫出天（tiān）然（rán）氣發展（zhǎn）路線圖及（jí）保障措施

《意（yì）見》中關於未（wèi）來天然氣的發展路線（xiàn）和保障措施可以將其歸納為“一個核心、三個體係和五（wǔ）個（gè）機製”。

核心是加大國內勘探開發力度。支撐國內產量增長的措施是嚴格執行油氣勘查區（qū）塊退出機製，全麵實行區塊競爭（zhēng）性出讓，鼓勵以市場（chǎng）化（huà）方（fāng）式轉讓礦業權，完善礦業權轉讓、儲量及價值評估等規（guī）則。建立完善油氣（qì）地質資料公開和共（gòng）享機製；建立已探（tàn）明未動用儲量加快動用機製，綜合利用區塊企業內（nèi）部流轉、參照（zhào）產品分成等模式與各（gè）類主體合資合作開發、礦業權企業間流轉和競爭性出讓等手段，多措並舉盤活儲量存量；統籌國家戰略和經濟效益，強化（huà）國有油氣企業能源安全（quán）保（bǎo）障考核，引導企業加大勘探開（kāi）發投入；統籌平衡天然氣勘探開發與（yǔ）生（shēng）態環境保（bǎo）護，積極有序（xù）推進油氣（qì）資源合理開發利用。

三個體係（xì）分別是指健全天然氣多元（yuán）化海外供應體係，構建多層次儲備體係，以及（jí）建立完善天然氣供應保障應急（jí）體係。

關於儲備（bèi）體係建設，提出（chū）了（le）建立（lì）以地（dì）下儲氣庫和沿海液化天然氣（LNG）接收站為主、重點地區內陸集約規模化（huà）LNG儲罐為輔、管網互聯（lián）互通為支撐的多層（céng）次儲氣係統的（de）思路。和石油儲（chǔ）備的思路有些類似，動用可動用之力量和資源，全力（lì）提升儲氣能力（lì）。提出（chū）統籌推進地方政府和城（chéng）鎮燃氣企業儲（chǔ）氣能（néng）力建設，實（shí）現儲氣設施集約化規模化運營，避免“遍地開花”；鼓勵各（gè）類投資主體合資合作建設儲氣設施。具體的支持手段是相關的發展規劃部門（mén）注重與國土空間（jiān）規（guī）劃相銜接，合理安排各類基礎設施建設規模（mó）、結（jié）構、布局和時序，加強項目用地用海保障。《意見》提出抓緊出台油氣管（guǎn）網（wǎng）體製改革（gé）方案，推動（dòng）天然氣管（guǎn）網等基礎設施向第三方市場主體公平開放；深化“放管服”改革，簡化優化（huà）前（qián）置要件審批，積極推行並（bìng）聯審批等方式，縮短項目建設手續辦理和審批周期，旨在（zài）降低天（tiān）然氣產業的製度成（chéng）本。

關於供應（yīng）保障應（yīng）急體係，《意見》要求（qiú）落（luò）實地方各級人民（mín）政府的民生用氣（qì）保供主體責任，嚴格按照“壓非保民”原則做（zuò）好分級保供預案和用戶調峰方（fāng）案，在應急（jí）保供等特殊時段加強對天然氣進口的統籌協調。具體的支（zhī）持措施是建立天然氣保供成本合理分攤機製，相應應急支出由保（bǎo）供不力的相關（guān）責任方全額承擔，參與保供的第三方企（qǐ）業可獲（huò）得合理收益。

五個機製包括建立天然氣供需預測預警（jǐng）機製、建立天（tiān）然氣發展綜合協調機（jī）製、天然氣需求側管理和調（diào）峰機製、理順天然（rán）氣價格機（jī）製以及強化天然氣全產業鏈安全運行機（jī）製，相輔相成，相互促進，功能相互疊加。

其中預（yù）警機製的核心是在充分掌控國內外經濟形勢，係統洞察國內天然氣市場運行的基礎上對天（tiān）然氣供需做出精準預測，發現風險因素，為之後的協調決策奠定基礎。

綜合協調機製的參與主體包括多個職能部門，主要（yào）職責是監督和協調市場運行，重點（diǎn）是對天然（rán）氣產（chǎn）業進行（háng）政策扶持和引導。《意見》提出了研究將中央財政對非常規天然氣補貼政策延續（xù）到“十（shí）四（sì）五”，將致密氣納入（rù）補貼（tiē）範圍。對重點地區應急儲氣設施建設給予中央預算內投資補助支持，研究對超過（guò）儲（chǔ）備目標的氣量（liàng）給予補貼等支持政策，在準（zhǔn）確計量認定的基礎上研究對墊（diàn）底氣的（de）支持政（zhèng）策，這一點正是（shì）儲（chǔ）氣企業高度關注大問題。同時研究根據LNG接（jiē）收站實際接收量實行（háng）增值稅按（àn）比例返還的政（zhèng）策。

需求側管理和調峰機製基於天然氣供（gòng）應可（kě）能出現短（duǎn）缺情景考慮，意在通過相關政策出台以及價格引導確保有限氣源用在最能發揮作用的領域，比如確保居民用氣就是（shì）需求側管理的（de）重中之重。

關（guān）於價格引導功能的良性發揮，主要是基於價格改革消除價格倒掛（guà）。理順價格機製的主要途徑是（shì）強調加快建立上下遊天然氣價格聯動（dòng）機製（zhì），完善監管（guǎn）規則、調價公示和信息公開製度，建立氣源采購成（chéng）本約束和激勵機製。同時利用價格引導（dǎo）天（tiān）然氣調峰，具（jù）體措施是推行季節性差價、可中斷氣價等差別化價格政策，促進削（xuē）峰（fēng）填穀，引導企業增加儲氣和淡旺季調（diào）節能力。

強化天然氣全產業鏈安全運行機製著重強調各類供氣企業、管（guǎn）道運營企業、城鎮燃氣企業切實（shí）落實安全生（shēng）產主（zhǔ）體責任，建立健全安全生產工作機製和（hé）管理製度，確保安全供應。

對今後天然氣產業發展的（de）推動效應

《意見》出台後將對國內天然氣產業運行和天然氣（qì）市場運行產生重要影響和推動。具體表現在以下方麵：國內勘探開發力度進一步加大，上遊市場改革也會快馬（mǎ）加鞭，體製機製改革將在外商投（tóu）資負麵清單出台，油價平穩回（huí）升以及能源（yuán）安（ān）全（quán）更加受到重視背景下進一（yī）步助推上遊主體多元化，激發上遊勘探開發潛力。非（fēi）常規油氣中的頁岩氣加快發展步伐，煤層氣開采（cǎi）力度加大。

產供儲銷體係中處於承上啟下環節的管網和儲氣（qì）庫建設將（jiāng）在較長時期內處於發展（zhǎn）的風口浪尖，國（guó）家（jiā）管道公司將很快成立。國家管道公司（sī）成立後基礎設施建設將加快進度。硬件設施的完善為價格深度改革創（chuàng）造條件，2017年居民門（mén）站價與非居民門站價已經（jīng）實現有（yǒu）效銜接，預計2018年和2019年價格改革將按照既定目標和（hé）規（guī）劃穩步推進。

由於在煤改氣等重大過程中堅持以氣定改思路，對氣價上漲的不合理（lǐ）預（yù）期會得到進一（yī）步抑製（zhì），各類主體在氣源采購中會保持理性，避免高價購買天然氣帶來的天然氣消（xiāo）費受阻。《意見》還將（jiāng）加快管輸成本（běn）監審和定價工作有序推進，為低成本（běn）消費天然氣創（chuàng）造條件。